一、十年房?jī)r(jià)，四輪周期

最近十年以來(lái)的中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)可以大致劃分為四個(gè)周期。以具有代表性的“70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)”為例，這四個(gè)周期的起止時(shí)間分別如下（見圖1）：

第一輪周期：2006年到2009年初。其中，2006年到2008年6月金融危機(jī)爆發(fā)之前為上行周期，金融危機(jī)爆發(fā)之后到2009年2月為下行周期。

第二輪周期：2009年3月到2012年5月。其中， 2009年3月到2011年9月為上行周期，2011年10月到2012年5月為下行周期。

第三輪周期：2012年6月到2015年4月。其中， 2012年6月到2014年4月為上行周期，2014年5月到2015年4月為下行周期。

第四輪周期：2015年5月之后開始新一輪上行周期，到2016年9月尚未結(jié)束。

盡管不同城市、不同類型房屋價(jià)格上漲與下跌的具體起止時(shí)點(diǎn)和波動(dòng)幅度有所差異，但大體走勢(shì)上與圖1中展示的情況是基本一致的。整體來(lái)看，我們可以將近十年以來(lái)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格走勢(shì)概括得出如下三個(gè)特點(diǎn)：

第一個(gè)特點(diǎn)是：趨勢(shì)性上漲，周期性波動(dòng)。從趨勢(shì)上來(lái)看，房?jī)r(jià)在過(guò)去十年中是持續(xù)上漲的。如果以2006年1月為基期，將全國(guó)70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)的值設(shè)定為100，到2016年9月，該指數(shù)達(dá)到162.4(這里需要注意的是，“新建住宅價(jià)格”可能低估了房?jī)r(jià)整體的上漲幅度，因?yàn)樾陆ǚ课萃ǔ＞嚯x城市中心更遠(yuǎn)，價(jià)格增速慢于位于中心地帶的二手房屋。)根據(jù)“中國(guó)典型城市住房同質(zhì)價(jià)格指數(shù)”，北京上海深圳等一線城市的房?jī)r(jià)在過(guò)去十年間更是上漲了三倍以上。圍繞趨勢(shì)性上漲這一大方向，房?jī)r(jià)在局部時(shí)間呈現(xiàn)出周期性波動(dòng)性，有時(shí)上漲速度更快，有時(shí)則出現(xiàn)下跌。

第二個(gè)特點(diǎn)是：上行周期長(zhǎng)，下行周期短。從過(guò)去十年的情況來(lái)看，前三輪房?jī)r(jià)周期的下行時(shí)段都不足一年；而上行時(shí)段則持續(xù)的要長(zhǎng)得多，例如第二輪上行周期為兩年半，第三輪上行周期也將近兩年。

第三個(gè)特點(diǎn)是：從普漲普跌到分化，總量矛盾向結(jié)構(gòu)性矛盾轉(zhuǎn)化。在2015年之前，一二三線城市的房?jī)r(jià)走勢(shì)基本上是一致的，上行周期同時(shí)上漲，下行周期同時(shí)下跌，盡管漲跌幅度有所不同。而在2015年之后，這一情況發(fā)生了明顯改變：北京、上海、深圳等一線城市的房?jī)r(jià)上漲周期不僅**于二三線城市開始，而且上漲速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出二三線城市。二線城市內(nèi)部的房?jī)r(jià)走勢(shì)也出現(xiàn)了分化。另外，在一些四線城市及縣城，房?jī)r(jià)甚至出現(xiàn)了下降。

二、制度和經(jīng)濟(jì)背景

與一般商品或服務(wù)市場(chǎng)不同，政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中發(fā)揮著更大的作用。因而，要理解房?jī)r(jià)周期和房地產(chǎn)調(diào)控的邏輯，必須首先理解如下四方面制度背景和經(jīng)濟(jì)背景：

其一，城鎮(zhèn)住房制度改革啟動(dòng)以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大的發(fā)展過(guò)程。這期間，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)尚不健全，處在不斷完善的過(guò)程之中。換句話說(shuō)，過(guò)去十年，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)既是一個(gè)不斷壯大的“發(fā)展中的市場(chǎng)”，同時(shí)又是一個(gè)不斷改革完善的“轉(zhuǎn)軌中的市場(chǎng)”。

其二，我國(guó)實(shí)行有別于其他國(guó)家的較為獨(dú)特的土地制度。根據(jù)憲法及相關(guān)法律，我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。但即便是集體土地，村集體也只擁有不完全產(chǎn)權(quán)——除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等特殊事項(xiàng)之外，集體土地必須先被國(guó)家征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地之后，才能用作建設(shè)用地。這就意味著，政府是建設(shè)用地市場(chǎng)上具有壟斷地位的供給方。

其三，財(cái)稅體制改革。1994年實(shí)行的分稅制改革深刻影響著此后二十多年的中央-地方關(guān)系，以及地方間橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。分稅制改革之后，地方政府的原有財(cái)政收入來(lái)源弱化，尋求新財(cái)源的激勵(lì)大大增強(qiáng)。與此同時(shí)產(chǎn)生了兩個(gè)機(jī)會(huì)：一是同期開始的城鎮(zhèn)住房體制改革激活了住房需求；二是鄧小平南巡之后的招商引資熱以及各地與之相伴隨的工業(yè)園區(qū)建設(shè)熱潮。這兩者之間既有差別，又有相互關(guān)聯(lián)之處。提供住宅建設(shè)用地能獲得短期收益，但無(wú)法獲得長(zhǎng)期持續(xù)的GDP和稅收；提供工業(yè)建設(shè)用地可以持續(xù)性獲得GDP和稅收，但在地方政府間激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)之下，短期內(nèi)不僅回報(bào)有限，而且還需要地方政府支出大量的三通一平等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。因?yàn)槠髽I(yè)可以用腳投票，而在戶籍制度下，人口和家庭的流動(dòng)則受到較大限制；經(jīng)過(guò)權(quán)衡取舍，最后各地政府都采取了如下的策略：一方面，通過(guò)招拍掛等市場(chǎng)化方式高價(jià)提供住宅用地，另一方面，通過(guò)協(xié)議出讓等政策性手段低價(jià)提供工業(yè)用地。

其四，房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要地位。住房體制改革激活了城市原有居民的改善性住房需求；同時(shí)，大量農(nóng)村人口在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中轉(zhuǎn)移到城市，也產(chǎn)生了新增住房需求。因而，房地產(chǎn)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大支柱產(chǎn)業(yè)。根據(jù)許憲春等（2015）的測(cè)算，2001年到2013年房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重平均高達(dá)18.3%，是僅低于制造業(yè)投資比重的第二大投資領(lǐng)域；2013年，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為5.9%，加上房地產(chǎn)開發(fā)投資拉動(dòng)的相關(guān)行業(yè)增加值，兩者合計(jì)占GDP的15.3%，對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到29.4%。

三、房?jī)r(jià)調(diào)控的目標(biāo)及工具

在以上制度背景及經(jīng)濟(jì)背景的基礎(chǔ)之上，就很容易理解中國(guó)政府過(guò)去十多年間的房?jī)r(jià)調(diào)控行為。房地產(chǎn)政策兼顧著多重目標(biāo)，諸如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生保障、財(cái)政收入、金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)活力、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、城鄉(xiāng)社會(huì)治理等等。但這些目標(biāo)并非總是激勵(lì)相容的，在某一特定的時(shí)間點(diǎn)上彼此可能存在沖突。梳理下來(lái)，政府進(jìn)行房?jī)r(jià)調(diào)控的動(dòng)機(jī)和意圖通常主要基于以下兩點(diǎn)短期考量：

其一，保增長(zhǎng)。在短期，考慮到房地產(chǎn)在宏觀經(jīng)濟(jì)中的重要地位及其對(duì)相關(guān)行業(yè)的帶動(dòng)作用，在經(jīng)濟(jì)下行期確保房地產(chǎn)行業(yè)的固定資產(chǎn)投資就自然而然地成為宏觀調(diào)控的一部分。而促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)固定資產(chǎn)投資的前提是確保銷量和價(jià)格不大幅下滑。

其二，防風(fēng)險(xiǎn)。這里既包括防范金融風(fēng)險(xiǎn)，還包括防范輿論風(fēng)險(xiǎn)、確保政治穩(wěn)定。盡管學(xué)術(shù)上對(duì)于“泡沫”的理解和界定存有較大爭(zhēng)議，但在政策制定者和金融市場(chǎng)投資者中的確存在著普遍的擔(dān)心——房?jī)r(jià)過(guò)快上漲會(huì)滋生泡沫，而泡沫破裂將導(dǎo)致嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)，并危及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)。另外，住房是居民的基本需求，是千家萬(wàn)戶都關(guān)心的事情。房?jī)r(jià)過(guò)快上漲或下跌都會(huì)成為備受輿論爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，甚至造成輿論危機(jī)?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及和便捷進(jìn)一步增加了這一層面的擔(dān)憂。有些時(shí)候，媒體輿論而非房?jī)r(jià)上漲本身往往成為促使政府出臺(tái)調(diào)控政策的直接動(dòng)因。

上述兩點(diǎn)短期考量是房?jī)r(jià)調(diào)控的主要政策出發(fā)點(diǎn)。除此之外，還有一些長(zhǎng)期考量，例如房?jī)r(jià)上漲會(huì)增加制造業(yè)和服務(wù)業(yè)成本，會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力；再如房?jī)r(jià)上漲過(guò)快加劇收入不平等和財(cái)富不平等，并在一定程度上造成社會(huì)割裂，扭曲社會(huì)正義感，造成無(wú)房年輕人“絕望感”。這些長(zhǎng)期考量以往多存在于學(xué)術(shù)研究之中，但最近幾年越來(lái)越多地受到政策制定者的關(guān)注。

基于上述政策意圖，中國(guó)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)采取“上下限相機(jī)調(diào)控”的策略——當(dāng)房?jī)r(jià)上漲速度過(guò)快或者上漲持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)時(shí)，適時(shí)進(jìn)行“限制性調(diào)控”；當(dāng)房?jī)r(jià)下跌或者經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足時(shí)，進(jìn)行“刺激性調(diào)控”（圖2）。

由于房?jī)r(jià)周期“上行長(zhǎng)、下行短”的特點(diǎn)，“限制性調(diào)控”相比“刺激性調(diào)控”而言更多地發(fā)生。典型的有2005年到2006年的限制性調(diào)控，2010年初到2011年中的限制性調(diào)控，2013年的限制性調(diào)控，以及2016年國(guó)慶節(jié)期間多城市密集出臺(tái)的限制性調(diào)控。尤其是2010年初到2011年中的限制性調(diào)控，可謂連環(huán)出擊、火力密集，確實(shí)在一定程度上緩和了房?jī)r(jià)上漲的速度，并且最終在2011年10月將房?jī)r(jià)增速壓到了負(fù)值。但是，房?jī)r(jià)下降的速度很慢，而且只持續(xù)了半年時(shí)間，從2012年6月開始又一次步入新的上行周期。

“刺激性調(diào)控”*典型的是2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后的刺激性調(diào)控，以及2014年到2015年的限購(gòu)松綁和房地產(chǎn)去杠桿。不過(guò)，因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)在已高度分化，2016年之后，以三四線城市為主要對(duì)象的去庫(kù)存“刺激性調(diào)控”很快演變?yōu)橐砸欢€城市為主要對(duì)象的“限制性調(diào)控”。

房地產(chǎn)調(diào)控政策工具箱中包含四大類工具：需求側(cè)工具，供給側(cè)工具，中間環(huán)節(jié)工具，和其他工具。下面我們以“限制性調(diào)控”為例，對(duì)這些政策工具進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理（表1）。

第一類是需求側(cè)工具。需求側(cè)工具的基本思路是通過(guò)減少需求的辦法來(lái)遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。其一是以戶籍、稅和社保繳納情況等指標(biāo)為界限，通過(guò)行政性地限購(gòu)、限貸來(lái)減少需求。其二是通過(guò)提高按揭貸款的首付款比例和貸款利率來(lái)提高購(gòu)房者的進(jìn)入門檻、增加購(gòu)房成本，從而起到減少需求的作用。另外，政府相關(guān)部門還可能采取窗口指導(dǎo)的方式，要求商業(yè)銀行收緊或放松住房按揭貸款的發(fā)放工作。

第二類是供給側(cè)工具，即通過(guò)增加供給來(lái)遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。匯總梳理過(guò)去十年的相關(guān)政策文件，供給側(cè)工具主要包括四項(xiàng)：一是增加住房建設(shè)用地供應(yīng)，二是提高普通商品住房比例，三是增加保障性住房供給，四是加快審批環(huán)節(jié)。

第三類是中間環(huán)節(jié)工具，通過(guò)調(diào)整中間交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)來(lái)調(diào)節(jié)供需。主要手段是，在“刺激性調(diào)控”時(shí)，減征或免征契稅和營(yíng)業(yè)稅（“營(yíng)改增”之后為增值稅），有差別地下調(diào)稅率；在“限制性調(diào)控”時(shí)，取消以往的稅收優(yōu)惠政策。另外，每當(dāng)房?jī)r(jià)高漲的時(shí)期，關(guān)于房產(chǎn)稅的政策討論也會(huì)加碼。在2010年到2011年的限制性調(diào)控期間，上海和重慶兩座城市于2011年1月28日開始試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅。2013年，《國(guó)辦發(fā)〔2013〕17號(hào)文件》再次指出，要總結(jié)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)擴(kuò)大試點(diǎn)工作。2016年限制性調(diào)控期間，原財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉又多次公開表示正在積極推進(jìn)房產(chǎn)稅。

第四類是其他工具，大體上包括三項(xiàng)：一是在政府內(nèi)部實(shí)行房?jī)r(jià)調(diào)控工作責(zé)任制，建立地方政府及相關(guān)官員的考核問責(zé)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任。二是通過(guò)行政命令督促房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)加快項(xiàng)目建設(shè)和銷售進(jìn)度。三是強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管職能，例如《國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)》指出，要“加大對(duì)捂盤惜售、囤積房源，散布虛假信息、擾亂市場(chǎng)秩序等違法違規(guī)行為的查處力度。加強(qiáng)對(duì)閑置土地的調(diào)查處理，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)用地和囤地、炒地行為?！?br/>

四、供給側(cè)市場(chǎng)建設(shè)強(qiáng)于調(diào)控

縱觀過(guò)去十年，房地產(chǎn)市場(chǎng)有著“中國(guó)式調(diào)控”的鮮明印記，但對(duì)于調(diào)控政策的效果則頗有爭(zhēng)議：有人認(rèn)為房地產(chǎn)調(diào)控取得了一定成效，有效發(fā)揮了緩沖器的作用；有人則認(rèn)為房?jī)r(jià)調(diào)控加劇而非化解了問題，一線城市房?jī)r(jià)“越調(diào)越高”，三四線城市則庫(kù)存大量積累、難以恢復(fù)。在本文看來(lái)，房地產(chǎn)調(diào)控的效果和問題都不宜被過(guò)分夸大——“調(diào)控”本來(lái)就是針對(duì)周期性波動(dòng)所采取的臨時(shí)措施，而中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問題則是結(jié)構(gòu)性的。要解決房地產(chǎn)市場(chǎng)的問題，根本之策并不在于調(diào)控，而在于開啟新一輪住房體制改革，加強(qiáng)供給側(cè)市場(chǎng)建設(shè)。具體而言，“新一輪房改”要在如下四個(gè)層面加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：

一是在國(guó)家層面，要深入研判經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演化和人口區(qū)域流動(dòng)的動(dòng)態(tài)格局，明確大中小不同類型城市的定位，調(diào)整建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)化資源配置，避免人口向東流、建設(shè)用地向西批的錯(cuò)配。

二是在城市層面，一二線城市要根據(jù)需求情況有效增加住房供給。特大城市和大城市要合理規(guī)劃、優(yōu)化布局城市內(nèi)部工作區(qū)和生活區(qū)，提高空間使用效率，同時(shí)要著力提高公共服務(wù)能力和社會(huì)治理能力。

三是在市場(chǎng)層面，要發(fā)展租售并舉的多層次住房市場(chǎng)。特別是一二線城市，要通過(guò)政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的共同合作，建設(shè)形成活躍度高、穩(wěn)定性強(qiáng)、規(guī)范的租房市場(chǎng)。另外，應(yīng)探索“先租后買”、“租售結(jié)合”、“倒按揭”、“共有產(chǎn)權(quán)”、“過(guò)渡性產(chǎn)權(quán)”等多種形式靈活的產(chǎn)權(quán)制度，在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，向試點(diǎn)要經(jīng)驗(yàn)，多管齊下實(shí)現(xiàn)住有所居、確保住房成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

四是在分配層面，要深化財(cái)稅體制改革，理順中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，降低地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴；同時(shí)要建立合理的“外部性收益”分享機(jī)制，研究制定房產(chǎn)稅征收和使用制度規(guī)則，擇機(jī)推出。

（原標(biāo)題：社科院專家:十年房?jī)r(jià)和調(diào)控都經(jīng)歷了什么）